■ 刘建伟

3月24日召开的中共中央政治局会议审议通过了《意见》，这次中央政治局会议指出，必须把制度建设作为推进生态文明建设的重中之重。的确，生态文明建设是一个复杂而系统的社会工程，需要观念的引导、战略的制定、产业布局的调整、技术的支撑等，其中制度建设是核心。

《意见》指出，加快建立系统完整的生态文明制度体系，引导、规范和约束各类开发、利用、保护自然资源的行为，用制度保护生态环境。制度是生态文明建设的关键变量，是国家生态环境治理的有效工具和基本遵循，制度化是生态文明建设的根本表征。习近平总书记曾经指出：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”当前中国存在的生态文明建设中的困境多是由于制度本身的不完善、不配套、不衔接造成的。通过构建系统、完备、规范、有效的制度体系，并通过体制机制的创新保证制度实施的准确性，可以整合国家生态环境治理资源、规范治理程序、减少治理成本、降低治理风险、提高治理效能。

一、构建层次清楚、系统完备、行之有效的制度体系

生态文明建设的制度体系由三部分构成：根本制度，特指以《中华人民共和国环境保护法》为核心的法律法规；基本制度，包括环境污染防治制度、自然资源保护制度、可持续发展制度等；具体制度，包括基本制度下的具体政策、规章、办法、体制机制等。其中，以《中华人民共和国环境保护法》为基本遵循，以具体法律为主干，以行政法规、地方性法规以及具体体制机制为主要组成部分的生态法律制度体系是核心。成熟的生态文明制度体系具有层次清楚、系统完备、行之有效的特点。

二、以生态环境保护管理体制改革为引导提高制度的执行力

要真正发挥生态文明制度的作用必须实现制度的构建和制度执行的有机统一。制度体系建成以后，要真正发挥制度优势和制度效益，还必须增强制度执行能力，营造忠于和遵守制度的氛围，否则仅有精良的法律制度没有有效的执行机制，则制度效能低下，形同虚设，犹如“纸老虎”、“稻草人”。而要实现生态文明制度构建和制度执行的完美统一，则必须深化生态环境保护管理体制改革。

生态环境保护管理体制改革的目标是实现政府和社会、政府和市场、中央政府和地方政府之间的功能划分和良性互动，发挥政府、市场、民间组织、企业和居民在生态环境治理方面的功能，形成多元交互共治格局，提高治理绩效；核心是优化生态环境治理的政府机构设置、职能配置，规范各级政府管理机构的权责，明确权力配置和权力运作的界限，克服政府在履行职能方面的功能性障碍和自主性羁绊，形成分权制约、分权配合、分权合治的良好局面；重点是加强环境监管和行政执法独立性的改革，进一步确定环境监察部门的行政主体地位，明确其监督、检查和执法的权力，推动重点流域和区域的水污染防治、重点行业和重点区域大气污染治理的统一执法、联合执法、协同执法，提高环境执法的权威性和有效性。

生态环境保护管理体制改革的重要环节是考核机制的改变。改变过去“唯GDP论”、“数字出官”的观念，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系和官员考核体系，并置于突出位置，如《意见》强调的那样，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。同时，按照《意见》提出的完善责任追究制度的要求，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。（作者系西安电子科技大学马克思主义与当代中国研究所所长）

来源：《西安日报》2015年5月7日